民主的边界是法治

2000年12月27日 01:40 郝铁川教授
　　过去，学术界比较多地阐述了现代法治对民主的保障作用和民主对法治的决定性作用，但对法治限制民主泛滥的功能研究不够。这次沸沸扬扬的美国总统大选或许能在这方面给我们带来一些启示。
　　第一，规则有时比原则更重要。法律是规则，民主是原则。原则指导规则，这是毫无疑问的。但一旦法律规则产生，便具有相对稳定性、相对独立性，不能再用原则而不经过一定程序来轻易否定。
　　美国这次总统选举纠纷，历时37天，波澜迭起。纠纷的核心是对佛罗里达州的几个郡是否手工计票。戈尔一方强调“尊重人民的意愿”，小布什一方强调“尊重既定的法律”。那么在原则（“尊重人民意愿”）和规则（“尊重既定法律”）之间，究竟何者更重要？更应尊重哪一个价值？这个问题是这次总统大选的纠纷焦点，也是美国法院系统辩论和裁定的关键。从结果来看，多数法官认定“既定法律”比“人民意愿”更重要。因为“既定法律”是经由法定程序产生的人民意愿，是原则转化为规则后的产物，是理性（程序筛选）而非情绪化（临时动意）的决定。虽然在全国普选票中戈尔领先小布什，但美国既定的总统选举规则并非按全国普选票计算，而是按“选举人票”计算，即在全国50个州赢得多数选举人票才算赢得大选。在美国历史上，曾有过赢得多数全国普选票，但由于“选举人票”少于对手而输掉大选的。因此，当戈尔强调自己在全国普选票中领先、要求尊重多数选民意愿时，美国的多数法官立刻意识到了这是在变更既定规则，是大选中的临时动议，是一种煽情。不能说戈尔的要求不符合民主原则（尊重多数），但它与法律规则相冲突。所以得不到法官的支持。
　　第二，在和平建设时期，“恶法亦法”有时也是必要的，因为它能保持社会的稳定。换句话说，在和平建设时期，变更恶法必须经由法定程序，而不得擅自越轨。
　　美国的选举人团制确实存在脱离选民意愿的弊端，过去两百年中，国会曾有七百多项法案要求取消选举人团制。人们可以把这一制度视为恶法，在这一恶法未经法定程序变更之前，人们还必须无条件地遵守，因为这不仅涉及到法律的权威，更涉及到社会的稳定。一个主要靠法治支撑的社会，如果法治倒下来了，整个社会的秩序就会相应崩溃，美国人一方面批评现行的总统选举制度，但另一方面又不主张以非法的方式来变更它。《纽约时报》与《华盛顿邮报》在大选前均表态支持戈尔，但在11月8日选举结束后却认为戈尔不应要求在佛罗里达州重新人工计票。其理由是：一旦游戏规则确立，并且参加了游戏，就不应回头再来变更已经定好的游戏规则。参赛者若对游戏规则有意见，就一定要在参加游戏以前表达，事后再来要求重新设定新的规则，就是对社会的稳定秩序的一种破坏，也是对其他参赛者的不公平。
　　第三，守法和司法是民主的最后一道屏障。当林林总总的利益集团众说纷纭，相持不下时，当法律的模糊性导致人们无所适从时，当各种势力的矛盾激化的时候，司法则成为社会公平正义的最后的裁决者。
　　在美国的这次大选过程中，尽管不同利益集团的意见是多么地尖锐对立，但多方势力均表态支持司法裁决。数个权威民意调查也显示，四分之三的美国人相信联邦大法官会公正处理，而最信任的国家机构也是联邦最高法院（61％）。新闻媒体皆以冷静客观的态度处理新闻，并展示对司法裁定的尊重。
　　守法是民主正常运行的又一前提。戈尔和小布什双方在激烈的争论中，都引用法条来强调自己的立场，少有情绪性攻击，虽有一些支持者举牌示威，偶有咒骂，但都基本上和平理性，以守法精神各拥其主。政府和社会运行如常，股市行情没有异常。从各项民意测验的结果来看，尊重法律规则的意识已经深入人心，成为美国人生活的一部分。
　　民主对人类的好处非常多，否则人类也不会那样地喜欢民主。但任何事物都不是完美无缺的，民主也不例外。其最大缺陷就是容易带来盲动、非理性，带来对少数人权利的不尊重。现代法治则以严格的程序限制民主、以保障人权的原则防范对少数人权利的践踏。
　　当然我们还要看到，美国的这次选举更暴露了其民主法治的局限性。一是总统选举基本上是或明或暗的钱权交易。二是这样的选举不适用于发展中国家，如此高的成本不仅令发展中国家无力支付，还会带来内乱。三是选举总体上是在少数人中，没有跳出少数人对多数人统治的窠臼。
广东省潮州市人民政府


潮府〔2004〕40号

印发《潮州市古树名木保护管理办法》的通知



各县、区人民政府，枫溪区管委会，市府直属各单位，市开发区管委会：

现将《潮州市古树名木保护管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四年十月八日



潮州市古树名木保护管理办法



第一条　为加强古树名木的保护和管理，根据上级有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于本市市区范围内古树名木的保护和管理。

第三条　本办法所称古树，是指树龄在１００年以上的树木；名木是指国内外稀有的珍贵树木、具有历史价值或者重要纪念意义及重要科研价值的树木。

第四条　古树名木分为一级和二级。凡树龄在３００年以上，或者特别珍贵稀有、具有重要历史价值和纪念意义、重要科研价值的古树名木为一级古树名木；其余为二级古树名木。

第五条　市园林绿化行政主管部门负责辖区内古树名木保护的管理和监督工作。

第六条　园林绿化行政主管部门应当对本市市区内的古树名木进行调查、鉴定、定级、登记、编号，并建立档案，设立标志。

园林绿化行政主管部门应加强对古树名木的技术指导，并确定养护管理的技术规范，积极组织对古树名木的科学研究，推广应用科研成果，普及保护知识，提高保护和管理水平。

第七条　古树名木实行养护责任制。古树名木生存地的归属单位和个人，为该古树名木的养护责任单位和责任人。

（一）生长在城市园林绿化专业养护管理部门管理的城市绿地、公园等场地的，由城市园林绿化专业养护部门保护管理；

（二）生长在经市城市建成区的铁路、公路、河道用地范围内的，由铁路、公路、河道管理部门保护管理；

（三）生长在林地、风景名胜区内的，由林地、风景名胜区管理部门保护管理；

（四）生长在机关、部队、学校、团体、寺庙、教堂、企事业单位用地范围内的，由所在单位负责保护管理；

（五）生长在居民生活小区用地范围内的，由小区物业管理单位管理；

（六）生长在私人庭院内的，该住户居民为保护管理责任人；庭院多人共有的，全体住户为共同保护管理责任人；

（七）生长在上述用地范围以外的其他地域的，由园林绿化行政主管部门指定保护管理责任单位和责任人。

变更古树名木养护单位或者个人，应当到市园林绿化行政主管部门办理养护责任转移手续。

第八条　古树名木养护责任单位或者责任人应按照园林绿化行政主管部门规定的养护管理措施实施保护管理，古树名木受到损害或者长势衰弱，养护单位和个人应当立即报告园林绿化行政主管部门。

对已枯萎的古树名木，应当经园林绿化行政主管部门确认，查明原因，明确责任并予以注销登记后，方可进行处理。

第九条　古树名木的日常养护管理费用由古树名木责任单位或者责任人承担。抢救、复壮古树名木的费用，可申请园林绿化行政主管部门适当给予补贴。

第十条 严禁砍伐、迁移或非法买卖古树名木。

因特殊需要，确需迁移二级古树名木的，应当经园林绿化行政主管部门审查同意后，报省园林绿化行政主管部门批准；确需迁移一级古树名木的，送省建设行政主管部门审核，报省人民政府批准。移植所需费用由移植单位承担。

第十一条　新建、改建、扩建的建设工程项目影响古树名木生长的，建设单位应主动向园林绿化行政主管部门报告，并提出避让或保护措施。城市规划行政主管部门在办理有关手续时，应征得园林绿化行政主管部门的同意。

第十二条 禁止下列损害古树名木的行为：

（一）在树上刻划、张贴或者悬挂物品；

（二）在施工等作业时借树木作为支撑物或固定物；

（三）攀爬、折枝、挖根、采摘果实种子或者剥损枝干树皮；

（四）在距树冠垂直投影向外5米的范围内堆放物料，挖坑取土，搭建临时建筑物或构筑物，倾倒有毒有害的污水、污物，动用明火或者排放烟气；

（五）擅自移植、砍伐、买卖。

第十三条 古树名木保护措施与其他文物保护措施产生矛盾时，由园林绿化行政主管部门与市文物管理部门共同商定保护措施。

第十四条 违反本办法规定的，由市园林绿化行政主管部门根据上级规定予以处罚。

第十五条 园林绿化行政主管部门因保护、整治措施不力，或者工作人员玩忽职守，致使古树名木损伤或者死亡的，由上级主管部门对该管理部门领导及直接责任人员给予处分；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第十六条 本办法自颁发之日起实施。