海南省人大常委会


海南省人民代表大会常务委员会关于修改《海南省红树林保护规定》的决定


（2004年8月6日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 2004年8月16日海南省人民代表大会常务委员会公告第16号公布 自2004年9月1日起施行）



海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议决定对《海南省红树林保护规定》作如下修改：

第六条第二款修改为：“进行各项建设工程，不得占用或者征用自然保护区以外的红树林地。因国家重点建设工程需要，必须占用或者征用红树林地的，应当依照《中华人民共和国森林法》第十八条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定办理。”

本决定自2004年9月1日起施行。

《海南省红树林保护规定》根据本决定作相应修改，重新公布。



附：海南省红树林保护规定（2004年修正本）

（1998年9月24日海南省第二届人民代表大会常务委员会第三次会议通过 根据2004年8月6日海南省第三届人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈海南省红树林保护规定〉的决定》修正）

第一条 为了加强对红树林资源的保护，促进沿海生态环境的改善，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于本省行政区域内的红树林的保护。

第三条 县级以上人民政府林业主管部门主管本行政区域内红树林的保护工作，其他有关部门按照各自的职责协助做好红树林的保护工作。

第四条 县级以上人民政府应当依照国家有关法律、法规和省的有关规定，在红树林集中分布地建立自然保护区，标明区界，加强保护。

对自然保护区以外的红树林，县级以上人民政府林业主管部门可以划定一定范围的红树林保护林带，并采取相应的保护措施。

第五条 禁止砍伐红树林和在红树林地毁林挖塘、围堤、采砂、取土及其他毁坏红树林的行为。

禁止在红树林自然保护区内狩猎、养殖、炸鱼、毒鱼、电鱼、捡卵、捉雏、毁巢、挖药材、使用明火及其他破坏红树林自然保护区生态环境的行为。

第六条 禁止任何单位和个人占用或者征用自然保护区内的红树林地。

进行各项建设工程，不得占用或者征用自然保护区以外的红树林地。因国家重点建设工程需要，必须占用或者征用红树林地的，应当依照《中华人民共和国森林法》第十八条和《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定办理。

第七条 禁止在红树林自然保护区倾倒固体、液体废弃物，设置排污口。本规定公布前已有的排污口，其污染物的排放不得超过国家和省规定的污染物排放标准。

第八条 未经省林业主管部门审核批准，不得在红树林自然保护区开设旅游项目。

第九条 省和沿海市、县、自治县人民政府应当加强对红树林分布地的环境保护，防治海滩、湿地污染和红树林病虫害。

第十条 各级人民政府应当对保护红树林做出显著成绩的单位和个人给予奖励。鼓励单位和个人种植红树林。

第十一条 违反本规定，非法砍伐红树林或者在红树林地进行挖塘、围堤、采砂、取土和其他活动致使红树林受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门或者其授权的自然保护区管理机构责令停止违法行为，补种被砍伐、毁坏株数十倍的红树林树木，并处以每株500元以上1000元以下的罚款。

拒不补种红树林树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。

非法砍伐、毁坏红树林，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二条 违反本规定，在红树林自然保护区内狩猎、养殖、炸鱼、毒鱼、电鱼、捡卵、捉雏、毁巢、挖药材、使用明火及其他破坏红树林自然保护区生态环境的，由林业主管部门或者其授权的自然保护区管理机构责令停止违法行为，没收违法所得和违法工具，限期恢复原状或者采取其他补救措施，根据情节轻重，处以500元以上1万元以下的罚款。

第十三条 违反本规定，非法占用红树林地进行建设工程的，由林业主管部门责令停止违法行为，限期拆除或者恢复原状；对红树林造成毁坏的，依法赔偿损失，并依照本规定第十一条的规定给予处罚。

非法批准占用红树林地的，批准文件无效，对非法批准占用、征用红树林地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对非法批准占用、征用的红树林地，按非法占用红树林地处理。

第十四条 违反本规定，在红树林自然保护区倾倒固体、液体废弃物，擅自设置排污口或者污染物的排放超过国家和省规定的污染物排放标准的，由环境保护主管部门责令拆除排污口，依法加收超标准排污费；造成损害的，限期治理，并可依照有关法律、法规的规定处以罚款。

第十五条 违反本规定，未经批准在红树林自然保护区内开设旅游项目的，由林业主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处以2000元以上2万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

第十六条 妨碍红树林保护管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十七条 从事红树林保护管理的工作人员，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条 本规定具体应用的问题由省人民政府负责解释。

第十九条 本规定自1998年10月1日起施行。



论城管与摊贩矛盾的根源与对策
----城管VS小贩：政府与人民的经济战争

刘建昆

要研究城市管理，就不能不研究小贩。城管因为与社会底层的小商贩的对立和斗争，已经被极大的妖魔化，但是在这个喧嚣而浮躁的社会中，很少愿意有人思考其深层根源。

马克思主义的唯物史观的根本观点是：经济基础决定上层建筑。经济学对于社会科学的一个最大贡献就是，一切社会现象，几乎都可以在经济利益上找到真正的根源。经过初步思考，我认为，对于“城管VS小贩”现象，这些观点同样是完全站得住脚的。

一．“政府土地所有权”下的地租

土地所有者凭借对土地的所有权获取地租。这是马克思《资本论》关于土地资本的根本观点。马克思所研究的地租理论具有普遍意义，它揭示的是市场经济条件下地租的一般规律。对资本主义市场经济适用，对社会主义市场经济也适用。

马克思是把土地作为重要资本来研究的。社会主义的特点就是资本国有制，国家享有国有资本的所有权及其收益权。众所周知，当前中国城市的土地现状，乃是城市土地国家所有制，因此，社会主义国家作为土地所有权人，比土地私有的资本主义制度下的国家多了一个重大功能，就是获得土地增值收益和地租受益。

但是，由于缺乏合理的制度架构，政府，尤其是地方政府，直接代表国家成为土地的所有权人和收益者，而没有足够的中间环节，“国家土地所有权”变成了“地方政府土地所有权”。如此巨大和直接的利益和利润，足以把本应作为道德模范的政府，改造成唯利是图的资本家。“经营城市”理念就是在“地方政府土地所有权”模式下提出的；而这种理念的破产则证明，这种制度模式是不得民心的，是错误的和失败的。

政府代表国家行使国有土地的所有权，同样代表国家直接收取国有土地的地租。这样一来，本应超然于经济利益，为社会提供“公共服务”的政府，转而成为“理性经济人”，谋求地租利益的最大化。政府具有“双重人格”决定了，作为土地所有人和地租收取者的政府与想要不支付或者少支付地租的人民，无可避免地要发生一场无所不在的经济战争：城管VS小贩只是战场的一角；“战争”中行政权的滥用也就不可避免。

二、地租的表现形势以及政府的征收措施

由于考察是的城市国有土地，所以本文较少涉及农地。在现实中地租并不直接表现为土地租赁合同中的租金，其形式很少能一目了然，而是经常与政府的其他收入纠缠在一起。经过归纳，我将地租分成三种形态。

完全地租形态是“国有土地出让金”。此形态用地典型的是工业厂房用地和建筑开发等。值得指出的是，这种地租是计入生产经营成本，并最终附加消费者的。

半地租形态是公营地产的收益。有时候政府出于公益目的，拿出土地进行经营（日本行政法称之为“公营造物”），由于使用这些土地资本事实上是存在机会成本的，并且由于公产经营有一定收入，所以地租也或隐或现的摊入其他收入。这情形的例子有医院、学校、集贸市场用地和高速公路用地等。

无地租形态最后是纯公益的无偿用地。典型的如广场，绿化。政府为改善人民生活环境，主要靠财政投入，基本上没有收入，或者收入过于间接的用地可以归类于此。机会成本理论认为，这些用地仍然存在地租成本，只是权利人放弃了地租收入。

前面说过，政府在土地使用和地租收取方面具有“双重人格”，一方面，作为公益代表的政府，政府必须拿出一部分土地作为公用，修建例如公路、广场、绿化等公益公用设施，满足公众需求，另一方面，政府作为土地所有权人和收益人（地主），眼睁睁的看着大片土地变成公用而不能获得收益，不啻割肉之痛。政府的这种“双重身份”或者“双重人格”的冲突决定了政府的行为方式必将是矛盾的、畸形的。

小贩则是属于必须占用土地进行经营的小工商业者。为了尽量减少地租支出，他们也必然的采取一些措施，逃避地租成本，以便增加他们的纯收入。在这样的矛盾下那么我们需要探讨的是，作为地租的征收者，为了提高他的地租收入，政府将采取什么措施面对工商业者？

首先，在完全地租形态下，政府更容易控制地租价格和收取地租。“地主政府”的理想是，让所有的工商业经营者。都直接或者间接的使用完全地租形态的土地。土地和地租的资源有限性和垄断卖方市场，决定了需求越大，地租越高。同时为了获得最大收益，政府更愿意把土地开发成工业、商业用地。工业、商业用地较之农业用地和公益用地显然会使政府获得更多的级差地租。为了最大限度提高地租收入，还往往采用竞标或者拍卖的方式。

其次，为了防止半地租形态用地的低廉地租给完全地租用地的地租形成冲击，地主政府在公益用地时偷工减料。公益政府是愿意在公用设施上投入的，而地主政府则反之。例如按照公益政府的想法，如果工商业者不愿承担或者承担不起地租的情况下，为了贫苦百姓的生存和生活，政府有义务拿出一定的土地，以较少的地租负担，作为集贸市场。但是公益政府这样作，地主市政府不愿意的，二者经常出于斗争之中。可以观察到，凡是公益政府占上风的地方，公用设施都比较健全，人民和政府的摩擦就少；凡是地主政府占上风的地方，除非有其他利益驱动，政府在公益事业上偷工减料，人民与政府的摩擦就多。

第三，地主政府有强烈的经济动因将完全公益土地上的经营者赶入完全地租土地或者半地租土地。由于不愿意承担过高的地租成本，工商业者总是试图在公益用地上经营。面对这种做法，政府一方面增加了公益设施的维护成本，一方面减少了地租收入，所以无论是公益政府还是地主政府都不愿意让经营者在无地租土地上经营。因此，政府通过立法，要求经营者不店外经营，不占道经营等等，并且设立专门的处罚机构（最早是工商局，后来是城管）来执行驱赶任务。这就是城管VS小贩战争的经济根源。

三、标本兼治打造法治政府

目前，地方政府在房地产价格问题上和中央政府大唱反调，已经昭示这样的一个事实：地方政府在土地上有了独立于国家的经济利益，足以导致政令不畅，地方官员违规违法，后果十分严重。而这一切的总根源就在于国土地（资本）的所有权和收益权被地方政府控制。城管VS小贩之间的矛盾和斗争，只不过是这一问题另一个角度的结果。

治本之策，是真正切断地方政府附着于国有土地的利益，让土地资本及其收益真正国有化。土地国家所有权制度，相对于土地私有制是比较先进的所有制形式，但是，在现有经济基础下，必须有足够科学的制度，来保证上层建筑不对经济基础起到反作用。建国以来，我国仅仅是从政治意义的角度考虑国家的土地所有权制度，而具体的制度设计则付诸阙如。经过若干年的探索，我们的国有资产，在产权、经营、收益等运作上已经形成了一套相对比较成熟的制度，国有土地将来有没有可能借鉴这套制度来运作？我们认为这也许是执政者必须应该考虑的问题。

治标之策，就是要注重城市土地利用规划科学性，加强其民意色彩。以与小贩们密切相关的集贸市场问题为例，政府不能在城市规划和设计的时候脱离经济现状。现有的经济发展水平决定了，在很长一段时间里，集贸市场或者类于集贸市场这样只能支付廉价地租的经营方式将长期存在于我们的城市。这就需要政府在进行城市规划建设的时候，必须将集贸市场建设纳入总体规划，方便群众生活，尊重人民风俗。对于马路市场等占用了公益用地的经营，要适度容忍，只要没有造成重大安全隐患，没有对公共设施造成根本性的损害，政府都可以通过加大公益投入的方式给予人民一定的方便。

还要限制行政权的恣睢。长期以来，行政权过于强大，甚至立法权都要围绕行政权的运行；行政执法人员素质低下，法律意识欠缺；行政中不能做到唯法是从，而是唯从领导意志是从；对人民群众不是耐心细致的工作，而是简单粗暴。诸多原因造成当前党群关心恶化，人民政府和人民之间摩擦频繁。城管VS小贩正是反面的典型。依法行政不仅仅是一句口号，而是“执政为民”的迫切需求。

“权为民所用，利为民所谋”。这句话说得何其好啊！要能从制度上保证目标的实现，在行动上把为民政策落到实处，我们还有很长很长的路要走。