辽宁省大连市人民政府办公厅


大连市人民政府办公厅关于印发大连市行政规范性文件清理规定的通知



各区、市、县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构：
　　经市政府同意，现将《大连市行政规范性文件清理规定》印发给你们，请认真组织实施。

二〇一二年三月六日

大连市行政规范性文件清理规定

　　第一条　为进一步完善规范性文件清理工作机制，维护法制统一，促进依法行政，根据《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》、《大连市行政规范性文件制定和备案规定》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本市行政规范性文件（以下简称规范性文件）的清理，适用本规定。
　　前款所称规范性文件包括市及区市县政府、市政府派出机构制定的规范性文件（以下简称政府规范性文件），以及市及区市县政府工作部门（含依法可以制定规范性文件的组织，下同）制定的规范性文件（以下简称部门规范性文件）。
　　第三条　市及区市县政府工作部门负责本部门组织实施的政府规范性文件、部门规范性文件的具体清理工作；市政府派出机构负责本机构组织实施的规范性文件的清理工作。
　　两个或两个以上部门共同实施的规范性文件，由主要实施部门联合其他实施部门共同负责清理。
　　市及区市县政府法制机构负责本行政区域内规范性文件清理工作的组织、指导和协调；市政府派出机构的法制机构负责本机构规范性文件清理工作的组织、指导和协调；
市及区市县政府工作部门的法制机构负责本部门规范性文件清理工作的组织、指导和协调。
　　第四条　规范性文件的清理工作应当坚持即时清理与定期清理相结合，清理规范性文件与制定、修改、废止规范性文件相结合。
　　第五条　规范性文件实施后，对不符合经济社会发展要求，与法律、法规、规章相抵触、不一致，或者相互之间不协调的，应当即时予以清理。
　　实施机关发现政府规范性文件存在重大问题，需要做出调整的，应当及时报告制定机关。
　　第六条　规范性文件实施每满两年、规范性文件有效期届满的，实施机关应当进行清理。
　　第七条　规范性文件实施机关应在每年年初制定清理工作方案。清理工作方案包括本部门、本机构实施的当年有效期届满的和在有效期内、实施每满两年的政府和本部门、本机构规范性文件目录，清理工作计划和流程。
　　实施机关应当将清理工作方案报同级政府法制机构备案。区市县政府和市政府派出机构的法制机构应当将本级政府规范性文件清理工作方案报市政府法制机构备案。
　　第八条　规范性文件有效期届满后需要继续实施的，实施机关应当在有效期届满前6个月对文件的实施情况进行评估。
　　评估工作可以采取公开收集社会公众意见，发放调查问卷，组织实地调查、访谈、座谈，委托专门机构、专家研究等方式进行。
　　评估工作结束后，实施机关应当形成评估报告，提出规范性文件应予继续施行、修改、停止执行的意见。
　　第九条　实施机关经评估认为规范性文件有效期届满后应当继续施行或修改的，对本部门、本机构规范性文件作出具体处理决定；对政府规范性文件报同级政府审定。
　　规范性文件继续施行的，可以适用《大连市行政规范性文件制定和备案规定》第十八条规定的简化制定程序重新公布；规范性文件需要修改的，按照规范性文件制定程序办理。
　　第十条　实施机关对实施每满两年的政府规范性文件清理后，提出初步清理意见，报送同级政府法制机构进行审查。
　　初步清理意见应当包括下列材料：
　　（一）清理意见；
　　（二）提出清理意见的依据和理由；
　　（三）征求相关部门意见及其采纳情况；
　　（四）其他相关材料。
　　第十一条　政府法制机构对实施机关报送的政府规范性文件的初步清理意见进行审查，需要废止或者修改的,形成清理报告，报制定机关。
　　清理报告应当包括下列主要内容：
　　（一）清理的基本情况；
　　（二）废止规范性文件的决定（草案）；
　　（三）修改规范性文件的决定（草案）。
　　第十二条　规范性文件制定机关做出清理决定后，应当将废止的规范性文件名称、公布及修改时间、文号及废止理由等予以公布；修改规范性文件，应当同时公布修改规范性文件决定及修改后规范性文件文本。
　　继续有效的规范性文件应当纳入现行有效的规范性文件目录。
　　未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
　　第十三条　规范性文件符合有关法律、法规、规章及政策规定，适应经济社会发展要求，可以继续适用的，予以保留。
　　第十四条　规范性文件有下列情形之一的，应当予以废止：
　　（一）主要内容与新的法律、法规、规章或者有关政策规定相抵触的；
　　（二）依据的法律、法规、规章已废止的；
　　（三）主要内容已被新制定或者修订后的法律、法规、规章涵盖的；
　　（四）主要内容已不适应经济社会发展需要的；
　　（五）根据政策调控、市场监管、社会管理和公共服务的实际情况，规范的对象、管理措施发生变化，原文件已无存在必要的；
　　（六）其他依法应当废止的。
　　第十五条　规范性文件有下列情形之一的，应当予以修改：
　　（一）部分内容与法律、法规、规章不一致或者相抵触的；
　　（二）因有关政策做出重大调整，部分内容与之不相适应的；
　　（三）部分内容明显不适应经济社会发展要求的；
　　（四）部分内容的可操作性不强，需要予以细化和完善的；
　　（五）管理职能发生变更的；
　　（六）其他依法应当修改的。
　　第十六条　实施机关应当于每年年底前将当年有效期届满的和实施每满两年的规范性文件清理结果报同级政府法制机构备案。区市县政府和市政府派出机构的法制机构应当将本级政府规范性文件的清理结果报市政府法制机构备案。
　　备案材料包括：清理后继续实施的规范性文件目录、已废止或已失效的规范性文件目录、已修改的规范性文件目录及公布载体。
　　目录中应当列明规范性文件名称、文号、公布及修改时间。修改、废止的规范性文件还应当列明修改、废止的理由。
　　第十七条　规范性文件的清理工作纳入依法行政考核。
　　第十八条　开展规范性文件清理工作，应当收集与规范性文件执行情况有关的报刊等传媒资讯，对其反映的执行情况及存在问题进行分析。
　　第十九条　规范性文件制定机关应当建立规范性文件执行信息反馈制度，准确获得规范性文件的实施情况，发现存在问题，及时研究和处理。
　　第二十条　政府法制机构、市政府派出机构的法制机构和部门法制机构应当通过跟踪分析、执法检查等方式，掌握规范性文件的实施情况，收集相关资料。
　　第二十一条　开展规范性文件清理工作应当依法保障公民、法人和其他组织的知情权和参与权。
　　第二十二条　政府法制机构、市政府派出机构的法制机构应当在其门户网站设立规范性文件清理专栏，登载规范性文件执行和清理工作情况等信息，设立意见反馈专栏，方便社会公众发表意见和提出建议。
　　第二十三条　公民、法人和其他组织可以通过信函、电报、传真和电子邮件、网上提意见等方式，向政府法制机构、市政府派出机构和政府工作部门提出规范性文件清理工作意见和建议。
　　第二十四条　公民、法人和其他组织提出规范性文件清理建议的，政府法制机构或者规范性文件的实施机关应当在收到建议后15日内予以答复。
　　第二十五条　规范性文件实施机关未按照本规定进行清理的，对政府规范性文件，由同级政府法制机构提请其制定机关责令其限期改正；对部门规范性文件，由同级政府法制机构责令制定机关限期改正。造成重大影响的，由任免机关或者监察机关对主要负责人和直接负责人依法给予行政处分。
　　第二十六条　乡（镇）政府规范性文件的清理参照本规定执行。
　　第二十七条　《大连市行政规范性文件制定和备案规定》（简称《规定》）施行前发布的规范性文件未规定有效期的，有效期自《规定》施行之日（2011年8月1日）起计算。
　　第二十八条　本规定自2012年4月1日起施行。





国际法的特征和作用

倪学伟

国际法是指在国际交往的过程中形成,并经各国协议公认,主要用以调整国家之间关系的具有法律约束力的原则、规则、规章和制度的总称。国际法是随着国家的产生、国际关系的形成和发展而逐渐产生和发展起来的，是主要调整国家之间关系的法律，包括由国际习惯组成的习惯国际法和由各国协议承认的国际约章组成的协定国际法两方面的内容。

一、 际法的特征
国际法是法律的一个特殊体系，是国家在国际交往中应遵守的行为规范。有一种观点认为，国际法不是法律，而是抽象的自然法则，是国际道德或国际礼让，是一种道义的力量。其实，国际法作为法律，已经为世界各国所承认和普遍遵守，违反国际法只是少数的例外，且要承担法律责任，接受法律制裁，国际法并不因为有违法行为的存在而失去其法律性质。当然，国际法与国内法相比，有其自身的特殊性，这种特殊性决定了国际法的调整对象、法律渊源等方面有不同于国内法的重要特征。
（一）国际法的调整对象主要是国家。国际法的性质和国家所具有的特殊的政治和法律属性，决定了国际法的主体主要是国家。国际法是调整国际关系的法律。国际关系主要是国家之间的关系，国家在国际关系中始终处于最主要的地位和起着最重要的作用，国家拥有主权，决定了国家能独立自主地对外交往，在国际法律关系中具有完全的权利能力和行为能力，是国际法最基本的主体。类似于国家的政治实体和政府间国际组织在相当程度上参与国际交往，它们也应遵守公认的国际准则，在国际法律关系中享受权利承担义务。但是，类似于国家的政治实体虽已具备了国家的某些特征，但因未最终形成为国家，不能像国家一样拥有完全的权利能力和行为能力，而政府间国际组织是由国家通过签订条约建立的，其国际交往的能力是国家通过条约赋予的，只能在有限的范围内进行交往。因此，类似于国家的政治实体和政府间的国际组织只是在一定条件下和一定范围内构成国际法的主体，受国际法的调整。
在国际法中，尽管有关于人权国际保护、外交代表特权与豁免、对战犯进行审判等的规定，但这并不表明国际法律关系的权利与义务由个人来承受，个人不能成为国际法的主体。同样，包括跨国公司在内的法人可能成为国际私法或涉外经济法的主体，但不具备参与国际法律关系的权利能力和行为能力，也不构成国际法的主体。国内法的主体主要是自然人和法人，国家只是在特定情况下才构成国内法的主体。
（二）国际法的法律渊源是国际条约和国际习惯。与任何国内法一样，国际法的产生和发展经历了由习惯规则到成文法的发展过程。国际习惯是国际交往中不成文的行为规则和国家间的默示协议，是各国重复类似行为而被认为有法律约束力的结果。国际法最初的形态即是所谓的习惯国际法，其法律渊源都由国际习惯组成，因而可以说国际习惯是国际法最古老、最原始的渊源。国际条约是指国际法主体之间根据国际法而订立的具有权利、义务内容的书面协议，是现代国际法最主要的法律渊源。古往今来，国际条约汗牛充栋，浩若烟海，能成为国际法渊源的条约，通常是指大多数国家参加的具有普遍适用性的造法性条约，即创设新的、公认的国际法规范或者修改、变更原有的规范的条约。契约性条约不能构成国际法的渊源。
国内法的渊源是一国立法机关所制定的法律和经统治阶级认可的习惯规则，在英美法系国家中，国内法的渊源还包括法院的判例。国家缔结或者参加了国际条约，就负有在其境内善意履行条约的义务，有的国家的宪法规定，国际条约构成国内法的渊源。但相对应的情况却是，国内法的规定仅可能构成国际法的证据，而不能成为国际法的渊源。
(三)国际法的制定者是国际法主体国家。国际社会由主权国家组成，国家平等原则既是国际法的基本原则，又是国家间进行正常交往的根本保证。国际法是平等者之间的法。在国际社会中，没有也不可能有一个凌驾于国家之上的立法机关制定国际法，联合国等国际组织是国家之间的组织，而不是国家之上的组织，并且联合国等国际组织并不是制定国际法的立法机关。除习惯国际法外，国际法是由其主体，主要是国家通过协商的方法制定，国际法规范从各国间达成的协议中产生。国际法不是由少数国家或国家集团强加给国际社会的;国际法由其主体通过协商一致的方式制定，各国更能自觉地予以遵守，这是国际社会不存在一个执法机关，但国际法并不比其他法律体系更经常地遭到破坏的原因之一。
(四)国际法效力的根据是各国意志之间的协议。国际法效力的根据是指国际法依靠什么而对国家具有拘束的效力。在国际法的发展历史上，自然法学派认为国际法效力的根据是“人类良知”、“人类理性”和各民族法律意识的“共同性”。实在法学派则主张，每个国家的意志或国家的“共同意志”决定国际法的效力。我们认为，国际法效力的根据既不是自然的法则，也不是每个国家的意志或国家的“共同意志”，国际法是调整国家之间关系的法律，对国家具有拘束力，而国际法又是国家协商制定的，因此，国际法效力的根据就是各国之间的协议，或者说是各国意志之间的协议。当然，国家意志之间的协议并不是指国家自由意志之间的协议，国际法是适应国际交往的需要而产生的，国际经济的发展决定了国际法的发展，因此，国家意志之间的协议是指适应一定历史时期生产力发展水平的国家意志之间的协议。
（五）国际法的强制力是以国家单独、集体或通过国际组织采取措施为保障的。法律的基本特征之一，是法律对其主体具有强制性的拘束力，任何一个主体违反了法律，都要承担法律责任直至受到法律制裁。国内法的强制力是由国家有组织的强制机关军队、监狱、警察、法庭等保证实施的。在国际社会，不存在有组织的超越国家之上的强制机关，联合国国际法院以及海牙常设仲裁法庭对国际争端的管辖和裁判权限，是以当事国的自愿为前提，不具有强制性。某些国家自诩为“世界警察”，设立了“人权法庭”，这只是违反国际法的强权政治的表现，根本不能以此来保证国际法的实施。《联合国宪章》第51条规定，联合国的任何会员国受到武力攻击时，在安理会采取必要措施以恢复和维持和平及安全以前，本宪章不得认为禁止国家行使单独或集体自卫的自然权利。这表明对违反和破坏国际法的国家，可以由被害国单独或集体实施相应的惩罚措施，或由国际组织实行必要的制裁，如抗议、警告、召回驻外使节、中止或断绝外交关系、经济封锁、武装自卫等，使有关国家停止侵害行为，以达到保证国际法实施的目的。1979年中国对越自卫还击战，1991年多国部队根据安理会第678号决议对伊拉克采取的军事行动等，是国家单独和通过国际组织集体采取措施保证国际法实施的例证。是国际法具有法律强制力的充分体现。

二、国际法的作用
关于国际法的作用问题，有两种完全不同的主张。一种观点是从国际法不是法律的角度出发，认为国际法只是一种国际实在道德，可有可无，最多只能作为国际上评判是非的道德尺度，不具有法律上的作用。另一种观点则认为，国际法是国家安全的保障，是国家免受侵害的依据，无限夸大国际法的作用。显然，国际法虚无主义和国际法万能这两种主张都是不切合实际的。
国际实践表明，各国都承认国际法是对国家有拘束力的法律，没有任何国家公开声明国际法不是法律，它的行动不受国际法的拘束。国际法经常性地由各国自觉遵守，国家间的交往与联系才得以正常进行，国际法律秩序总的来说是好的。但是，两次世界大战的不幸爆发，战后地区武装冲突时有发生，少数国家干涉别国内政、侵犯别国主权的行为末受到应有的制裁，这些情况也表明国际法并不能解决一切国际问题，它有自身的局限性。在反对国际法虚无主义和国际法万能的基础上，应该正确评价和充分发挥国际法的作用，同时又要看到国际社会和国际关系的复杂性，看到国际政治、经济、军事斗争与发挥国际法作用的相关性和制约性，不迷信国际法。
(一)国际法是衡量和裁判国际行为是与非的法律标准。国际行为主要是指国家之间交往过程中的行为，包括作为和不作为两种情况。一方面，国际法作为行为规范，为各国交往提供了行为标准，各国应该以国际法为依据规范和约束自身的行为，以国际法为标准评判自身行为的对与错。另一方面，国际法作为审判规范，是裁判脱离和违反国际法行为的审判标准。国际法要求各国予以遵守，但违反甚至破坏国际法的行为并非就否定了国际法存在的价值，相反，国际法的作用之一， 就是对这种违法行为进行制裁，使有关的国家承担法律责任，从而更好地保证国际法的实施。
(二)国际法对一切国家都具有拘束力。国际法是主权国家间通过协商一致制定的法律，任何国家不论大小强弱、发达程度如何，都必须遵守国际法，不允许有超越国际法之外的特权国家存在。
国际法的拘束力，表现为国家的自我约束和相互约束两种形式。自我约束是基础，相互约束是自我约束的重要补充，是国际法具有拘束力的必然要求。一方面，国际法是国家参与制定的，遵守国际法意味着国家遵守自己所制定的法律，从维护国家自身的意志和利益出发，国家愿意自觉地用国际法对其行为进行自我约束。可以说，国家以国际法进行自我约束，是国际法对一切国家具有拘束力的基本表现形式。另一方面，单个的国家不可能制定国际法，国际法是世界各国协商一致的结果，因此，如果一个国家破坏了这种由各国协商制定的国际法，其它国家为维护自身或国际社会的整体利益，就要单独或集体采取行动制裁违法者，以相互约束的方式确保国际法的实施。
(三)国际法是国家间进行政治、经济、文化等方面的交往，从而确立某种具体权利与义务的法律形式。国家间进行政治、经济、文化等方面的交往，形成了国际政治关系、国际经济关系、国际文化关系。要维持国家间彼此的正常关系、促进国际和平与发展，就要求国家遵循一定的规则。国际法是国际关系的法律表现形式，是确立国家间在国际交往过程中的行为规则的法律形式。在国际法中，特别是在一些造法性的国际条约中，直接为国家设定了权利与义务，国家享受权利的同时，必须承担相应的义务。国际法的一些基本原则， 如尊重国家主权和领土完整、不干涉国家内政原则等，既是国家的权利，同时又是国家的义务。享受国际权利和承担国际义务是国家的重要属性，国际法将国家间的某种具体权利与义务用法律的形式确立下来， 赋予法律上的拘束力，由各国予以遵守，有利于防止战争与冲突，保障和平与发展，有利于建立正常的国际秩序，促进世界各国的友好关系。


本文首次发表于西南政法大学成教院学报1997年第1期。
倪学伟 广州海事法院法官。电话：020-3406 3886 电子邮箱：nxw8859@163.com